在城市化过程中，问题的发生和恶化往往是一个很激烈和快速的过程，治理则需要漫长的时期才能恢复到理想的状态；而达卡案例却展现了通过三年时间摘掉最不宜居“帽子”的惊人速度和效果。

1，案例概况

达卡是孟加拉国的首都，位于恒河和雅鲁藏布江下游的冲积平原，是世界上人口最多的城市之一,城区人口大约1500万人，大达卡地区覆盖人口近1700万人。达卡在历史上拥有悠久的文明，作为莫卧儿帝国的经济中心，曾创造了莫卧儿王朝GDP的50%，被称为东方威尼斯。1793年开始，达卡在英国东印度公司的统治下快速发展起了铁路和黄麻贸易，教育文化产业随之兴起，给达卡这个城市带来新的活力。1947年印巴分治后，达卡作为东巴基斯坦首府，行政功能进一步提高。1971年孟加拉国独立后，达卡成为集政治中心、经济中心和文化中心于一体的综合性大城市，人口迅速膨胀。

孟加拉国作为世界上最不发达国家之一，首都达卡基础设施的落后与快速现代化及人口的大量涌入形成尖锐矛盾，城市管理的滞后性开始暴露。特别是进入21世纪以来，空气污染、水污染和交通拥堵成为困扰达卡城市管理的三大顽疾。2012年经济学人智库（EIU）在对140个大城市宜居指数的测评中将达卡评为“世界上最不适宜人类居住的城市”。[1]

达卡的问题主要集中在：

一是空气污染。主要的污染源来自工业排放、机动车排放和生活垃圾的无序处理。工业排放主要来自于达卡城乡结合部的砖窑、化肥工厂、黄麻和纺织厂、水泥加工厂、金属车间等，往往未经处理就直接排放，产生大量烟雾和粉尘以及硫化氢、氨、氯，是污染达卡空气质量的主要来源。达卡居民对此十分不满。

二是水污染。以达卡附近的索纳港乡为样本，该乡井水的平均砷含量超过每升2毫克，是孟加拉国卫生部标准的40倍，是世界卫生组织标准的200倍。[2]长期饮用砷含量超标的水容易引起膀胱、肺和其他内脏器官的癌变，致死率非常高。

三是交通拥堵。达卡市糟糕的交通状况使得人们堵在路上的时间漫长得难以忍受。交通混乱不但极大损害了人们的出行心情和工作效率，而且危害市民安全，80%的交通事故是车辆撞到行人。[3]

      

图6.1 拥堵的达卡街头      

孟加拉国作为最不发达国家之一，首都达卡的不宜居让城市管理者尤为尴尬。在国家财力有限的情况下，城市管理者将眼光转向国外，积极寻求联合国、亚洲开发银行等国际组织的资金和技术援助，积极落实配合，迅速摘掉了“最不宜居”的帽子，在探索可持续发展的道路上摸索出值得借鉴的成功经验。

2，具体措施

将达卡市分为南北两个行政区，明确职能区分

哈西娜总理2009年上台以来，下决心整治达卡的管理混乱局面，重大举措之一就是顶住压力，在2011年将达卡分为南北两个独立平行行政区。南达卡是传统意义上的老达卡，辖区内有达卡大学、传统商业中心和主要国家政府机关，经济条件较好，但基础设施老化，需要翻新升级的项目较多，空气质量很差。

南达卡市政府在参考联合国环境署驻达卡办公室专家的建议后[4]，专门成立了公共卫生局、环境卫生局和市容规划局，其中公共卫生局下辖食品卫生处、蚊虫控制处，环卫局下辖垃圾收集处、垃圾运输处和设备采购处，市容规划局下辖建筑外观审批处、环境美化促进处。[5]政府明确设置职能机构负责整治南达卡的脏乱差，拨出专款用以补偿关停砖厂、黄麻厂给当地私营业主造成的损失，修缮城市道路排水系统，对主干道在交通高峰期做出限行管理，拆除部分老旧景观拓宽道路，拆除街面及高层建筑大量私设广告牌增加空间视野，南达卡的市容市貌出现了明显改观。特别是在母语日（2月21日）等重大节日期间，南达卡的空气质量和交通状况都有良好改善，得到参加活动的广大市民的一致赞扬。

北达卡市市长阿尼苏尔—哈克更是雄心勃勃，决心将北达卡打造成经济金融中心，因此其在城市规划设计、道路交通疏导、污染排放控制等方面更加严厉。[6]哈克市长力排众议，征地拓宽直达机场的高速路，在市内修建多座高架桥，“以疏代堵”。生活环境的改善不但得到当地民众的拥护，也得到联合国驻达卡办公室等国际组织的赞许。

在联合国和其他外国机构援助下治理水污染

                

图6.2 收集处理露天生活垃圾                

（1）听取联合国环境署建议，处理达卡市内无处不在的大量露天生活垃圾。达卡市政府积极咨询联合国环境署，一方面制定固体废物管理的总体规划，一方面协助达卡市政府对相关从业人员进行系统培训。[7]在此基础上，达卡委托JICA等国外机构协助开展具体工作：收集、分析有关地表水和地下水污染的信息数据；在达卡现场调研固体废物处理现状及对水资源污染情况；对现状做出评估并列明具体问题；初步建立规划框架；建立基本策略和工作思路；设计总体规划，应包括成本及收益分析，机构设置及融资方案等；提出优先项目。[8]达卡希望在国外援助机构的帮助下，能够将固体废物处理作为一项综合性、可持续、成本可控的城市工作，带动社会、公司组织和个人层面的提升，以及技术和工程方面的改进。具体项目包括：一是参与式固体废物管理；二是收集、运输的能力建设；三是最终处置现场改善项目；四是固体废物处理的监督管理机构设置和运作。

（2）应对地下水污染。改善饮用水质量是联合国开发署驻达卡办公室的优先项目之一。[9]达卡在联合国发展署帮助下，对深层管井的地下水进行大规模抽样分析。检查发现，达卡部分深层土壤产生的天然砷含量依然过高。达卡市政府在砷含量超标的井口钉上红色铭牌，在水质安全达标的井口上钉上绿色铭牌，使居民能够了解水质状况。达卡市政府对距离安全水源较远的贫穷居民购买安全饮用水提供价格补贴，最大程度降低砷污染对居民身体的危害。

                     

图6.3 钉上红色铭牌砷含量超标的井口                     

在国际援助下修建市内轻轨（MRT）和快速交通线（BRT）[10]

                         

图6.4 市内轻轨（MRT）和快速交通线（BRT）运行图                         

达卡市内机动车辆不断增多，即使政府大幅提升车辆购置税也无法遏制其快速增长的势头，导致达卡的交通拥堵愈发难以治理。据估算，交通拥堵每年给达卡造成的经济损失约为25亿美元，约占GDP的1.5%，或是税收的7%。买不起私家车的人们普遍选择机动三轮车或人力三轮车，达卡甚至因为市内有60万辆人力三轮车而被称为“三轮车之都”。

在亚洲开发银行的援助下，北达卡准备修建从工业新区噶基布至机场20公里长的快速公交线（BRT）。[11]在外国直接援助（ODA）下，南北达卡合作承建达卡第一条轻轨（6号线）。[12]轻轨6号线将能够每天运载50万人，从北达卡新区到南达卡，帮助人们通勤时间从110分钟缩短到36分钟。BRT和MRT的开工建设将极大改变达卡居民的出行习惯，为出行带来极大便利。

努力减少城市犯罪

达卡的宗教冲突是许多社会问题的根源。吸毒、抢劫、偷窃和极端宗教暴力活动，曾经是达卡城市管理者最头疼的事情之一。

达卡市政府在加强街头治安，采取了一系列的临时性或常态化措施。包括：一是由警察在白天抽检机动车（含摩托车）驾驶者的证件，对伪造证件和无法出示有效证件者予以进一步盘查；二是由军警在夜晚十点以后封闭一些重要地区，在全市主要路口抽检机动车辆，有无装载爆炸物等违禁物品；三是由隶属内政部的快速行动营（Rapid Action Battalion）全天在达卡市街头持枪巡逻，震慑企图犯罪者；四是通过大学内的学生会组织宣传远离毒品、杜绝偷抢等社会正能量。经过半年多的整治，媒体再未有恶性事件的报道，达卡的治安环境让居民重拾美好生活的信心。

3，整治效果

在达卡市政府的不懈努力下，达卡的空气污染、水污染和交通拥堵得到较好的治理，相应医疗、酒店等旅游配套投资也得到鼓励，按2015年世界卫生组织的最新评估，达卡已经摘掉“最不适宜人类居住城市”的帽子，在向环境友好城市的方向上阔步迈进。[13]

4，经验借鉴

达卡作为南亚大型城市，其城市管理具有鲜明特点，并有许多值得很多发展中国家城市管理者借鉴的地方。

第一、城市管理部门必须权责分明。管理部门在设置岗位时，需要将专业化放在第一位，最好能实现专人专责，避免“政出多门”，互相推诿、多头管理、效率低下。

第二、积极争取国际组织的技术与资金支持。发展中国家城市发展十分不平衡，城市建设较为落后。尽管如此，部分城市管理部门由于语言沟通的障碍，难以取得国际组织的援助项目。这些部门可以聘请有经验的人员担任顾问，积极与国际社会接触沟通，通过项目申报和积极配合评审，争取联合国和国外机构的技术和资金援助。

第三、城市轻轨是南方多雨城市改善交通的良好选择。在潮湿多雨的城市建设地铁往往需要更多电力进行通风排水，增加运营成本。因此城市轻轨成为更有竞争力和可行性的选项。除轻轨外，高架快速公路也可以有效缓解地面交通拥堵。

第四、饮用水安全成为城市管理者必须注意的风险隐患。发展中国家很多城市在工业化和城镇化进程中出现水污染问题，因此城市管理者对城市周边工厂的污水排放是否符合标准尤其要重视，可以通过动态考核、问责追责等方式阻断审批部门的寻租动机，让城市居民真正喝上放心水、安全水。

[1]https://www.eiu.com/public/topical_report.aspx?campaignid=Liveability2012

[2]http://www.wenkuxiazai.com/doc/831ab21ac5da50e2524d7f54-3.html

[3]https://en.wikipedia.org/wiki/Transport_in_Bangladesh

[4]http://www.unep.org/roap/Activities/EnvironmentalGovernance/PovertyEnvironmentInitiative/Bangladesh/tabid/6786/Default.aspx

[5]http://www.dhakasouthcity.gov.bd/roll_of_honer/index.html

[6]http://dncc.gov.bd/projects/309-information-regarding-the-dhaka-integrated-urban-development-and-smart-city-management-mission-from-sept-13-17,-2015.html

[7]http://www.unep.org/gpwm/InformationPlatform/CountryNeedsAssessmentAnalysis/Bangladesh/tabid/106525/Default.aspx

[8]http://www.jica.go.jp/bangladesh/english/activities/01_4_1.html

[9]http://www.bd.undp.org/content/bangladesh/en/home/operations/about_undp.html

[10]https://sustainabledevelopment.un.org/partnership/?p=2266

[11]https://sustainabledevelopment.un.org/partnership/?p=2266

[12]http://www.jica.go.jp/bangladesh/english/office/topics/speech160327.html

[13]https://www.eiu.com/public/topical_report.aspx?campaignid=Liveability2015